المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية

 

المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية.

    نظم المشرع الإجراءات التنظيمية الخاصة بالمخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية في الفرع الأول من الفصل الأول من الباب الثاني من القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير.[1]

وقبل الحديث عن أهداف هذا المخطط وآثاره ( الفقرة الثانية )، لابد من التطرق لمسطرة إعداده والمصادقة عليه ( الفقرة الأولى ).

الفقرة الأولى: مسطرة الإعداد والمصادقة على المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية.

        قبل الحديث عن مسطرة الإعداد والمصادقة ( ثانيا ) لابد من تعريف المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية ( أولا ).

أولا: تعريف المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية.

 تعتبر هذه الوثيقة وسيلة لدراسة المجال الحضري وضواحيه دراسة شمولية ومستقبلية، وبالتالي تعمل على رسم الصورة العامة التي سيأخذها المجال مستقبلا حيث تستغرق مدة سريانها 25 سنة، وهي تسري على المجال الحضري كله، بالإضافة إلى الضواحي المحيطة به والتي تشكل آفاقا للتوسع العمراني للمدينة، وظهرت في فرنسا باسم التصميم المديري للتهيئة والتعمير عند صدور قانون التوجيه العقاري بتاريخ 31 دجنبر 1967، وأخذ مشروع قانون الإطار المغربي للتهيئة الحضرية والقروية الذي تم إعداده سنة 1970، وسميت بالتصميم المديري، لكن التصميم الخماسي1981- 1985، أطلق عليها اسم التصميم المديري للتهيئة الحضرية، في حين سماها القانون المتعلق بالتهيئة الحضرية للدار البيضاء الصادر في 25 يناير 1984 بالتصميم التوجيهي للتهيئة الحضرية، ثم جاء القانون الجديد للتعمير رقم 12.90 ليطلق عليها المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية.[2]

فهو إذن يعتبر "وثيقة للتخطيط الحضري تطبق على رقعة أرضية تستوجب تنميتها أن تكون محل دراسة إجمالية، بسبب الترابط القائم بين مكوناتها في المجالات الاقتصادية والتجارية والاجتماعية"[3]، كما أنها تعتبر وثيقة تعميرية تنظيمية، تساعد على تنسيق أشغال أعمال مختلف المتدخلين والفاعلين في المجال الحضري من دولة وجماعات ترابية ومؤسسات عمومية، بالإضافة إلى الهيئات التي تحصل عى مساعدات أو مساهمات مالية من الدولة و الجماعات الترابية و المؤسسات المذكورة[4].

ويمكن أن يشمل مخطط توجيه التهيئة العمرانية، جماعة أو عدة جماعات حضرية ومركز محدد أو عدة مراكز محددة وكذلك إن اقتضى الحال جزء أو سائر تراب جماعة قروية أو جماعات قروية مجاورة[5]، ويتكون من رسوم بيانية وتقرير كتابي، فالرسوم البيانية تشتمل بالخصوص على خرائط تتضمن بيان استعمال الأراضي، وتحدد المناطق الزراعية و الغابوية، كما تتضمن إن اقتضى الحال تصميما لصيانة التراث التاريخي و إبراز قيمته، أما التقرير الكتابي فهو الذي يبرر ويشرح اختيار التهيئة المبين في خرائط استعمال الأراضي ويحدد التدابير التي يجب القيام بها لبلوغ الأهداف المحددة فيه، كما يشير إلى مراحل تنفيذ الإجراءات المقررة، خصوصا المراحل التي يجب أن تزود خلالها المناطق المعنية بتصاميم التنطيق وتصاميم التهيئة وتصاميم التنمية[6].

وتجدر الإشارة إلى أن القانون12.90، لم يشر إلى شروط أو معايير محددة تستوجبها مسطرة وضع هذا المخطط، بل أعطى المشرع للإدارة سلطة تقديرية في اتخاذ القرار حيث نصت المادة 2 من نفس القانون على أن المخطط يطبق على"رقعة أرضية تستوجب تنميتها أن تكون محل دراسة إجمالية، بسبب الترابط القائم بين مكوناته ....." بينما نجد المشرع الفرنسي ينص على وجوب تزويد كل المدن التي يفوق عدد سكانها 10.000 نسمة بمخطط توجيهي، وترك للإدارة الفرنسية السلطة التقديرية فيما يتعلق بالتجمعات السكنية التي لا يصل عدد سكانها إلى العدد المطلوب، لكن تنميتها تتطلب تزويدها بمثل هذا المخطط.[7]

 ثانيا- مسطرة إعداد المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية والمصادقة عليه.

بالنظر إلى اتساع نطاق تطبيق مخطط توجيه التهيئة العمرانية وتعدد أهدافه، فإنه يخضع قبل تطبيقه لعدة عمليات تتعلق ببحثه والمصادقة عليه وعند الاقتضاء مراجعته، ولا يصبح وثيقة أساسية مرجعية إلا بعد المصادقة عليه.

فالبرجوع إلى مقتضيات المادة 60 من القانون رقم 12.90، فإنه " يتم وضع مخطط توجيه التهيئة العمرانية بمبادرة من الإدارة وبمساهمة الجماعات المحلية......" كما نصت المادة الثالثة من المرسوم        رقم 2.92.832[8] المتعلق بتطبيق القانون 12.90، على أنه " يتم إعداد المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية بمسعى من السلطة الحكومية المكلفة بالتعمير وبمساعدة الجماعات المعنية....."

وهكذا تقوم الإدارة المكلفة بالتعمير بإعداد الدراسات التمهيدية للمدن التي يعنيها الأمر- إما بنفسها أو بواسطة مكاتب الدراسات المختصة – وعلى ضوء هذه الدراسات يتم وضع مشروع المخطط، وتشمل الدراسات الميدانية مختلف الجوانب التي تهم المدينة والمجال والمحيط بها من الناحية الديموغرافية و الاقتصادية والاجتماعية والعقارية والتجهيزات الأساسية والمرافق العامة و السكنية والموارد المالية العامة، وكذلك العلاقات الاقتصادية الموجودة بين هذه المدينة والمدن المجاورة.[9]  

وقد وضع المرسوم المذكور مؤسستين لضمان التنسيق والاستشارة الضروريتين في مرحلة دراسة وبحث مشروع مخطط توجيه التهيئة العمرانية، وهما: اللجنة المركزية واللجنة المحلية.[10]

        وتهدف هاتان اللجنتان إلى دراسة ومتابعة إعداد مشروع المخطط على المستوى المركزي والمحلي قبل عرضه على أنظار الجماعات الترابية المعنية، فبعد انتهاء اللجنة المركزية من دراسة مشروع المخطط يتم عرضه على اللجنة المحلية التي تدرسه بدورها، وتوجه بعد انتهاء أعمالها في ظرف 15 يوما على الأكثر، بيانا موجزا لهذه الأشغال مشفوعا بمحضر إلى اللجنة المركزية قصد قرار بشأنه[11]، بعد ذلك تحيل السلطة الحكومية المكلفة بالتعمير، مشروع المخطط التوجيهي إلى مجالس الجماعات المعنية لإبداء ما تراه بشأنه من اقتراحات داخل أجل 3 أشهر تبتدئ من تاريخ إحالة المشروع عليها، وذلك لتتولى الإدارة المركزية المكلفة بالتعمير دراستها بمشاركة المجالس المعنية، وسكوت هذه الأخيرة خلال الأجل السالف الذكر، يحمل على أنه ليس لها أي اقتراح في موضوع مشروع المخطط المحال عليها.[12] 

        يعتبر ما جاء من مقتضيات سابقة بخصوص مساهمة الجماعات الترابية وإشراكها في وضع مخطط توجيه التهيئة العمرانية، وكذا ما جاء الصيغة التي أصدر بها المشرع المغربي المادة 38 من القانون      رقم 78.00،[13] المتعلق بالميثاق الجماعي السابق كما تم تغييره وتتميمه بموجب القانون 17.08[14]، أو المادة 100 من القانون التنظيمي رقم [15]113.14، المتعلق بالجماعات، أنها لم تمنح للجماعات أية صلاحية لإعداد وإجراء الدراسات الأولية، في حين تستأثر الإدارة المكلفة بالتعمير بإجراء مختلف العمليات من الصور الفوتوغرافية والجيولوجية للمنطقة المعنية إلى غير ذلك من العمليات المرتبطة.[16] 

        ومقارنة مع ذلك فإن الممارسة الجماعية بفرنسا عرفت وضعية جديدة مند صدور القانونين       7 يناير و22 يوليوز 1983، حيث أصبحت الجماعات الترابية تتدخل في مجال التعمير مبكرا، انطلاقا من مرحلة الإعداد والتعديل ومراجعة التصاميم التوجيهية، الأمر الذي كرس أحقية الجماعة في تبني التعمير وجعله من القضايا المحلية بامتياز. [17]   

ما يلاحظ إذن، هو كون المشرع المغربي حاول إشراك الجماعات الترابية في دراسة المخططات التوجيهية، نظرا للطبيعة المزدوجة لقطاع التعمير، حيث يرتبط هذا القطاع بتهيئة التراب الوطني من جهة، وبالقضايا الجماعية من جهة أخرى، لكنه لم يذهب بعيدا في مجال إشراك المجالس الجماعية في هذا الميدان، حيث يقتصر دورها على إبداء الملاحظات والاقتراحات، صحيح أن غالبية المجالس لا يمكنها إعداد مشاريع مثل هذه المخططات لعدة عوامل نذكر منها: قلة الأطر المتخصصة في مجال إعداد دراسات ومشاريع التعمير، وقلة الإمكانيات المالية التي لا يمكنها مواجهة الحاجيات التي تتطلبها عملية إعداد مثل هذه الوثائق التعميرية، لكن على الأقل أن تتاح لها فرصة المشاركة أو إبداء الملاحظات  والاقتراحات أو المناقشة في إطار اللجنة المركزية أو المحلية، لأنه بإمكانها التعرف بدقة على الحاجيات الحقيقية لمجالها.[18] 

وفيما يتعلق بمسألة المصادقة، أو الموافقة على المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية، فبعد دراسة المشروع من طرف مختلف اللجان سواء على المستوى المركزي أو المحلي، وإبداء الملاحظات والاقتراحات من طرف المجالس المعنية، وإدخال التعديلات التي تراها السلطة المشرفة على قطاع التعمير مناسبة، "تتم المصادقة على المخطط التوجيهي بمرسوم ينشر بالجريدة الرسمية، ويصدر باقتراح من السلطة الحكومية المكلفة بالتعمير، بعد استطلاع رأي وزير الداخلية ووزير المالية والوزير المكلف بالأشغال العمومية والوزير المكلف بالفلاحة".[19]

تعطي المصادقة على المخططات التوجيهية للتهيئة العمرانية صفة الإلزامية، خاصة تجاه السلطات العمومية التي تلتزم بالسهر على احترام اختيارات وتوجهات المخطط التوجيهي من جهة، والعمل على ترجمة هذه الوثيقة التعميرية على أرض الواقع بواسطة الوثائق التنظيمية الأخرى كتصميم التهيئة وتصميم التنطيق وتصميم التنمية، وهكذا نصت المادة 9 من القانون رقم 12.90 على وجوب تقيد كافة المتدخلين من إدارة مركزية وجماعات " محلية" ومؤسسات عمومية وأشخاص القانون الخاص المعنويين بأحكام المخطط، كما نص نفس القانون على وجوب تقيد مشاريع تصاميم التنطيق والتهيئة والتنمية ومشاريع التجزئات و المجموعات السكنية والبناء بنفس الأحكام، غير أنه يلاحظ أن إلزام كافة المتدخلين بالتقيد التام بأحكام المخطط والذي كرسته أحكام هذه المادة يكون محل انتقاد، وذلك لصعوبة تصور التقيد التام بمقتضيات مخطط ينظم المجال ل 25 سنة، خلافا للمشرع الفرنسي مثلا والذي أخذ بنوع من المرونة بنصه على درجة أدنى من التقيد سماها بالتوافق بل إن القانون الفرنسي الجديد المتمثل في قانون التضامن والتجديد الحضري الصادر بتاريخ 13 دجنبر 2000، الذي سمى المخطط بمخطط التناسق الترابي، قد توجه في مزيد من المرونة قصد إيجاد التجانس في السياسة الحضرية.[20]   

    أما بالنسبة لمتابعة إنجاز مخطط توجيه التهيئة العمرانية الذي تمت الموافقة عليه، تقوم الوكالة الحضرية بتتبع تنفيذ مقتضيات وتوجهات المخطط داخل دائرة نفوذها، و في حالة تجاوز حدود اختصاصها، تحدث لجنة بالولاية أو الإقليم أو العمالة، يعهد إليها بتتبع تنفيذ التوجهات المحددة في المخطط التوجيهي، وبالسهر على إنجاز جميع مراحله وتنشيط وتنسيق أشغال التهيئة المقررة فيه والحث عليها.[21]  

الفقرة الثانية: أهداف وآثار مخطط توجيه التهيئة العمرانية.

       لقد حدد المشرع لهذا المخطط مجموعة من الأهداف ذات صبغة اقتصادية واجتماعية ( أولا )، كما رتب عليه مجموعة من الآثار بعد دخوله حيز التنفيذ ( ثانيا ).

أولا: أهداف المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية.

        تهدف هذه الوثيقة بصفة عامة إلى التخطيط والتنظيم العام للمدينة، وتعمل على تحديد البنية التحتية لاستقبال واستقطاب الاستثمارات العمومية و الخاصة ، حيث أنها تضع الخطوط العريضة لتهيئة المدينة مع وضع التجهيزات الأساسية التي سيتم إنجازها داخل ترابها، مع تحديد التوجهات المستقبلية لدينامية المجال العمراني.

ويهدف مخطط توجيه التهيئة العمرانية بوجه خاص إلى:

1-   تحديد اختيارات التهيئة التي يتطلبها تحقيق تنمية متناسقة على الصعيدين: الاقتصادي والاجتماعي للرقعة الأرضية المعنية.

2-   تحديد المناطق العمرانية الجديدة وتواريخ السماح بالقيام بعمليات عمرانية فيها، مع الحفاظ بوجه خاص على الأراضي الزراعية والمناطق الغابوية التي تتولى السلطة التنظيمية تحديدها.

3-   تحديد الأغراض العامة المخصصة لها الأراضي وتعيين مواقع:

-       المواقع الزراعية و الغابوية.

-       المناطق السكنية و كثافتها.

-       المناطق الصناعية والتجارية والسياحية.

-       المناطق المثقلة بالارتفاقات ( كعدم البناء، وعدم التعلية.....) والارتفاقات الخاصة بحماية الموارد المائية.

-       الأماكن الطبيعية والتاريخية والأثرية التي يجب القيام بحمايتها أو إبراز قيمتها أو بهما معا.

-       المساحات الخضراء الواجب إحداثها وحمايتها أو إبراز قيمتها أوبهما معا.

-       التجهيزات الكبرى كشبكة الطرق الرئيسية والموانئ والسكك الحديدية والمؤسسات الرئيسية الصحية والرياضية والتعليمية.

-       المناطق التي تكون تهيئتها محل نظام قانوني خاص، وكذا المناطق المفضلة لتوجيه التوسع العمراني.

4-  تحديد القطاعات الواجب إعادة هيكلتها أو تجديدها أو هما معا.

5-  تحديد مبادئ تنظيم النقل.

6-   تحديد مبادئ الصرف الصحي والأماكن الرئيسية التي تصب فيها المياه المستعملة، والأماكن التي توضع بها النفايات المنزلية.

7-  حصر برمجة مختلف مراحل تطبيق المخطط وبيان الأعمال التي يجب أن تحظى بالأولوية في الإنجاز، خصوصا تلك التي يكون لها طابع فني أو قانوني أو تنظيمي.[22]  

يستنتج مما سبق أن المشرع قد توخى من وراء المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية تحقيق هدفين رئيسيين هما:

 Ø  وضع إستراتيجية عامة يجب أن يعمل المخططون في إطارها أثناء وضعهم لمختلف مشاريع التهيئة والتعمير، سواء على مستوى التعمير التنظيمي أو العملياتي.

Ø  تنظيم استعمال الأراضي في   إطار من التكامل بين المناطق، والحرص على التنسيق بين كافة المتدخلين في هذا المجال.

لذلك فإن المخططات التوجيهية توضع في الواقع لتوزيع المجال، وتعمل على وضع إطار قانوني عام للسياسة العقارية، بحيث تحدد المناطق العمرانية الجديدة وكيفية تهيئتها، كما تهدف إلى تنظيم التوسع العمراني للمناطق، وتنسيق عمليات تهيئتها، والحفاظ على الترابط المنسجم بين مختلف مكوناتها الاقتصادية والديمغرافية والاجتماعية، للحد من كل توسع عفوي أو عشوائي لها. 

ومن المؤكد أن مخطط توجيه التهيئة العمرانية أثناء تحديده للتوجهات التي تهم الجوانب العقارية والمتمثلة في الاختيارات واستعمالات الأراضي وتحديد الأغراض العامة المخصصة لها، يعتبر بمثابة إطار ملائم لنهج سياسة عقارية تهدف إلى التحكم في العقار قبل الخوض في أي تنظيم واستغلال للسطح بواسطة وثائق التعمير ذات الطابع التنظيمي خاصة منها تصاميم التهيئة، ويرتب آثارا.[23]

ثانيا: الآثار المترتبة عن المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية.   

تترتب عن هذا المخطط عدة آثار سواء تجاه الإدارة أو الخواص.

أ‌)   آثار المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية إزاء الإدارة.

تنص المادة 9 من قانون التعمير 12.90، على أنه: " يجب على الدولية والجماعات "المحلية" والمؤسسات العامة وعلى أشخاص القانون الخاص المعنوية التي يكون رأسمالها بأجمعه مملوكا للدولة والجماعات "المحلية" والمؤسسات العامة أن تتقيد بأحكام مخطط توجيه التهيئة العمرانية"

يتضح من هذه المادة أن البرامج والقرارات الإدارية المتعلقة بها ينبغي أن تتطابق مع مقتضيات المخطط التوجيهي، كما أن وثائق التعمير الأدنى ينبغي أن تتقيد بأحكامه كما هو مبين في الفقرة 1/2/3/4 من المادة 4 من القانون 12.90. وفي هذا الإطار فإن التدابير الواردة في هذه التصاميم     ( تصميم التهيئة، تصميم التنطيق، تصميم التنمية ) يجب أن تحترم:

-       اختيارات التهيئة الموجهة للنمو المتناسق للمجال سواء على الصعيد الاقتصادي أو الاجتماعي.

-        تحديد المناطق العمرانية الجديدة وتواريخ السماح بالقيام بعمليات عمرانية بها، مع الحفاظ بوجه خاص على الأراضي الزراعية والمناطق الغابوية التي تتولى السلطة التنظيمية تحديدها.

-       تحديد الأغراض العامة المخصصة لها الأراضي.

-       تحديد القطاعات التي يجب القيام بإعادة هيكلتها و تجديدها أو بهما معا.

أما وثائق التعمير الموافق عليها قبل نشر النص الموافق بموجبه على مخطط توجيه التهيئة العمرانية، فتنص المادة 12 من القانون 12.90، تظل سارية المفعول شريطة أن تكون أحكامها تتلاءم مع الخيارات الواردة فيه، وفي حالة مخالفة أحكام تصاميم التهيئة أو تصاميم التنطيق للتوجهات الأساسية المقررة في مخطط توجيه التهيئة العمرانية، فإن على رئيس المجلس الجماعي بعد مداولات المجلس أن يتخذ قرارا داخل أجل شهر على الأكثر يقضي بعرضها على الدرس يسري مفعوله لمدة 6 أشهر، وتحدد بمقتضياته المناطق التي يجب أن توضع لها تصاميم تهيئة جديدة.

ب) آثار المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية إزاء الخواص.